新一轮农村土地制度改革提速,改革所涉及的法律法规修订成为当前工作的一大重点。伴随着越来越多的金融机构积极试点农村土地承包经营权抵押贷款业务,其面临的现行法律法规抵触问题日益突出。日前,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受《经济参考报》记者采访时表示,现在央行有关部门正在研究制定方案,对农村土地承包经营权抵押贷款试点工作进行整体部署。改革中所有涉及修法的内容则将参考上海自贸区“先行先试”的做法,即在部分试点地区经过授权后方能开展,待成果经过检验后再考虑是否在全国内修法。

 据了解,十八届三中全会后,中央迅速梳理分解了300多项改革任务,其中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”工作由央行牵头。今年以来,包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动农地承包经营权抵押贷款业务,涉及机构包括中国邮政储蓄银行及各地城商行等。与此同时,国有大行也开始瞄准这项业务,工行、建行甚至国家开发银行都在这一领域有开展试点的打算,日前农行率先出台了相关办法,成为首家从总行层面推行该类贷款的大型商业银行。

 但是《经济参考报》记者此前走访多地发现,目前开展该项业务的地区,都或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难。因为要推进这项工作,涉及的一系列法律法规都有待修改,包括《土地管理法》《物权法》《担保法》等。目前,这些法律规定农村土地的使用权不能出让、出租或抵押和担保,直接导致相关工作不能合法开展。

 据陈锡文透露,目前全国已有19省的相关地区正在开展试点,为了保证试点工作有序进行,央行有关部门正在研究制定整体试点方案,因为改革过程中涉法内容较多,央行也正在和立法机关积极沟通,修法工作正在紧锣密鼓的研究之中。

 截至目前,改革所涉及的法律问题一般来说都是采取“立“改“废”三种处理手段,而在农地承包经营权抵押的问题上则更麻烦一些。陈锡文表示,《物权法》《担保法》等明确规定农村集体土地的使用权不得用于抵押担保,最初央行希望能通过有关部门出台司法解释的方式让这项改革合法化,但是司法部门却认为,司法解释解释不到这个程度。于是,法律没有改就意味着改革不能在全国范围内实行,现在只能靠立法机关在一定期限内在一定范围进行授权,同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。而这种模式的典型案例就是上海自贸区。

 “上海自贸区就是在28平方公里内,有三项法律三年内可以不实行,而三年后要检验授权的效果,如果效果好就是未来修法的重要依据,如果效果不好就退回去,再想其他办法。”陈锡文说,当农村土地制度改革遭遇法律障碍时也将采用这种模式,首先肯定不会在全国范围内推进,不否定现行法律,所以只能试点;其次是在试点前要取得人大常委会的授权。值得一提的是,授权的程序非常严格,在上海自贸区,国务院最初提出的是四项法律三年内不实行,但最终经过人大常委会反复研究讨论后通过的只有三项法律。

 陈锡文表示,在实践中,规避法律障碍也有很多技巧可寻,例如在《担保法》中并没有提到承包经营权的概念,原文用词为土地“使用权”,这就给现在各大金融机构继续推进试点而不从根本上触犯法律留有一定空间。对中央政府而言,最重要的一点就是如何设计好试点方案,通过和立法及司法机关沟通,确定在何种限制条件下进行改革。

 目前,地方政府和金融机构开展这项工作的积极性很高,农民也有一定的期盼度。今年以来,信贷资金定向支持“小微”“三农”的政策信号愈发明确,但受经济下行周期的影响,商业银行资产质量下降压力也较为突出,银行倾向于在抵押方式上创新,农地承包经营权抵押正是目前金融机构的一个重要选项。然而,陈锡文表示,现在各大机构的确是在按照中央的要求进行试点,但是这种模式能解决多少农业资金缺口,对其未来发展要寄予多大的希望,还是要实事求是,这里面还有很多细致的问题没有解决。

 例如,目前已经通过三权分置的理论解决了一些实践问题,农民自有的土地经营权,可以自己处置和抵押,最坏的情况就是失去几年经营权。然而要注意的是,经营权是可以流转的,如果流转过后的经营权再用于抵押,当出现承租人还不起银行钱然后跑路时,就会出现原有土地承包人和银行都拿不回土地的局面。据了解,这种情况在一些地区已经发生过,有农户把全村的土地经营权都流转过来,随后发现还不上200多万元抵押贷款,就选择了“跑路”。虽然最终通过地方政府协调将土地还给了各家农户,但是因为银行没有拿回贷款,农民的承包经营权证也就拿不回来了。

 “未来还不知道会引发多少类似的问题。”陈锡文说,因此方案的设计必须细致,例如金融机构在处理流转过后的土地经营权抵押时,不能按照全部有效流转期进行抵押,比如五年的流转期最多抵押两年,如果到期无法偿还,之后的三年银行还可以将土地租给其他人,以防止承租人跑路后出现坏账。