3月5日上午，第十三届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李克强作政府工作报告，其中用了一定的篇幅提及房地产。

在部署2021年的重点工作时，政府工作报告指出，保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。

在“十四五”时期经济社会发展主要目标和重大任务中，政府工作报告提到，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系。

寥寥数语，勾勒出了房地产的近景目标与长远期许。从内容上看，既保持了近年来楼市调控思路的连贯性，又紧扣市场发展中的新热点和新问题。

有分析人士指出，短期来看，大城市住房问题、租赁住房显然将成为政策发力的重点，新市民的住房需求同样得到重视，这是基于去年以来市场变化做出的政策措施。这三个方面看似相互独立，其实密不可分。而从中长期来看，住房市场和住房保障两大体系的完善，成为今后五年的政策目标，这也将对未来的调控思路作出引领。

化解结构之困

政府工作报告对房地产的表述中，有一些熟悉的字眼。其中，“房住不炒”已是连续两年被提及，今年还增加了“三稳”（稳地价、稳房价、稳预期）的目标。

此外，政府工作报告的新亮点也很受关注。比如，“解决大城市住房突出问题”的说法，首次出现在政府工作报告中；在连续两年“缺席”政府工作报告后，租赁住房占用了67个字的篇幅，体现出这一领域受重视的程度；而解决“新市民、青年人”的住房困难，也成为颇为新鲜的说法。

事实上，监管层对“大城市”和“租赁住房”的关注，早在去年12月的中央经济工作会议上就有所体现。前述会议首次将“解决好大城市住房突出问题”提上台面，政府工作报告则延续了这一说法。

大城市住房问题的出现，有一个重要背景，即在2020年货币政策宽松背景下，资金不可避免地外溢到房地产市场。其中，在广大三四线城市因棚改退潮而逐渐失去吸引力的情况下，大城市成为资金趋之若鹜的“高点”。

根据国家统计局的数据，在70个大中城市的房价涨幅中，自去年第四季度开始，一线城市就超过二、三线城市，成为领涨群体，不少东部热点二线城市也明显上涨。近期出台调控政策的城市，也以大城市为主。

监管层对于租赁市场的关注，更是有着充分的现实依据。

自2014年首次提出“租售并举”以来，租赁市场得到了快速发展。但由于恶性竞争、监管缺位等原因，租赁市场乱象频发，近两年来，部分长租公寓运营商出现资金链断裂等问题。

去年末的中央经济工作会议中，共用168个字的“篇幅”对租赁市场作出部署。其中的增加供应、减轻税费等思路，政府工作报告也有提及。前述会议还提出，对租金水平进行合理调控。

在贝壳研究院首席分析师许小乐看来，这两个方面的背后，有着一个共同的因素——住房供需的结构性错位。

房地产市场化改革实施二十多年来，我国住房供应总量不足的问题已基本得到解决。业界的共识是，在2013年-2014年后，我国住房总量已从供不应求过渡到供需基本平衡的阶段。但由于城市化进程和人口流动并未停止，住房的结构性短缺问题仍然存在，并会继续存在。

具体体现为，在区域上，由于人口继续大量流入，相比于小城市，大城市的住房供应缺口仍然明显；在结构上，相比以买卖为主的商品房，租赁住房存在明显的短缺；在人群上，相比“城市土著”和城市化红利的前期获益者，刚进入城市的新市民、年轻人，对住房的需求更为迫切。

对于这三个方面的问题，今年的政府工作报告中都有提及，也被认为是今年重要的政策着力点。

58安居客房产研究院分院院长张波认为，解决住房供需的结构性问题，仍是短期内的楼市政策重点。对于大城市来说，在继续对需求端进行管控的同时，市场供应也将提速。这也意味着，市场调控的力度不会放松。其中，租赁住房、共有产权住房两个住房品类的供应，有望进一步提升。

同时，鉴于过去两年来市场乱象频出，租赁行业将迎来政策的“强监管”，大量的规范性措施将会落地，市场监测系统也将逐渐覆盖到这一领域。一度“野蛮生长”的租赁市场，有望借此快速走向规范化。

值得注意的是，2021年开年以来，两个相关部委的动作和表态，似乎已为今年的楼市政策奠定了基调。1月下旬以来，住建部副部长倪虹已带队先后在上海、深圳、北京、杭州、无锡等大城市调研督导。2月末，自然资源部自然资源开发利用司负责人强调，将保障供地规模作为第一位的要求，同时在重点城市探索集中公告、集中供应的宅地供应政策。

两个体系

就“十四五”时期的目标而言，政府工作报告提出，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系。

虽然表态简略，但内涵颇为丰富。上海易居研究院智库中心总监严跃进向21世纪经济报道记者表示，“十四五”时期对于房地产的要求，是放在“完善新型城镇化战略”的框架下提出的。这也意味着，对房地产的政策调控和市场把控，都将以服务新型城镇化为目标。

由此，房地产业的定位已经发生了微妙的变化。

近些年来，随着经济增长逐渐摆脱对房地产的依赖，“支柱产业”的说法已经较少提及。相反，对房地产领域金融风险的警惕明显提高。银保监会主席郭树清多次指出，房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。去年8月，针对房企融资量化管理的“三道红线”政策出台。12月，针对金融机构涉房贷款的“五档分类”管理政策发布。由此，房地产业的杠杆率将明显下降。

中国指数研究院指出，此次政府工作报告中提到，“坚决守住不发生系统性风险的底线”“金融机构要坚守服务实体经济的本分”，即包含了对房地产金融风险的警示。

严跃进认为，这种防范风险的做法不无道理。若放在服务新型城镇化的框架下进行考量，房地产市场不仅要具备较强的稳定性，同时也需满足不同市场主体的多样化需求。

按照政府工作报告的要求，实现这一目的，需要构建“住房市场”和“住房保障”两套体系，即通常所说的，实现市场与保障“两条腿走路”。

多数分析人士认为，按照监管层的部署，这主要体现为“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的构建。

严跃进认为，从某种意义上说，“十四五”期间，房地产业将继续遵循“时间换空间”的政策思路。在化解金融风险、保持市场稳定的同时，加快构建“住房市场”和“住房保障”两套体系。在此过程中，长效机制将是市场的“稳定器”，也将借此机会逐渐得到完善。

但这并不意味着房地产业将日薄西山。多家机构认为，虽然“黄金时代”已过，但无论是传统的房地产开发领域，还是存量市场中的新业态，都蕴含着大量的机会。

一方面，“十四五”期间，我国常住人口城镇化率将由现在的60%提高到65%，这会继续带来大量新增住房需求。另一方面，“实施城市更新行动”的提出，说明对存量市场的挖掘，已经得到政策层面的支持。

其中，城镇老旧小区改造领域或将率先受益。按照政府工作报告的要求，今年的城镇老旧小区改造任务，已从去年的3.9万个增加到5.3万个，提高了36%。有机构认为，这个领域蕴含的市场规模在5万亿的量级。随着商业模式的逐渐厘清，未来有望成为行业新的增长点。

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