最近有关户籍改革的政策密集发布。

5月18日公布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《市场经济体制意见》），在户籍方面有新的突破：深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

本报记者注意到，4月9日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《要素市场化配置体制机制意见》）特别提到：推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

对比两份意见关于“户籍拆墙”的表述，从程度来看，由户籍准入年限同城化累计互认，变成城市群内户口通迁、居住证互认，改革的力度明显更大了；从范围看，由限定“长三角、珠三角”，变成了不设限的“城市群”，意味着多数城市群都将拥有“户籍拆墙”的政策机会。

也就是说，“将来在城市群内部将实现真正的一体化，非中心城市和区域同样有机会享受到中心城市一样的待遇。”京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉记者，这一突破最大的受益者就是城市群内部的次中心城市的市民，很快将纳入到城市群市民一样的待遇，但无形中却拉大与未能纳入城市群城市的差距。

在杜兆勇看来，深化户籍改革，促进一切资源流动，应该给予农民工人待遇，不问农民身份如何，不问进城务工多久，不影响农民在老家的土地权利，各地招工不应再将户籍作为条件，应该一律平等。“以前的户籍制度已经完成使命，各地应该早点推出促进人口流动的制度出台，趁此户籍改革的东风，提振经济社会全面发展的士气。”杜兆勇说，在全国除个别城市外，不应限制人口流动，应将户籍制度转化为人口备案制度，建立全国统一的平台。

户改转向人口规模配置转变

本报记者梳理发现，此次《市场经济体制意见》有关提法将会对楼市产生重要影响，比如深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。这一提法值得高度关注。

记者查知，这一提法在2019年末公安部已经公开提出，但这次将从部委的文件升格为最高规格的文件里。

在现实中，这样的案例也不少。据本报记者了解，浙江的舟山和宁波率先实现了户口通迁。按照当地出台的相关政策：舟山的农村户口，可以无条件迁为宁波的农村户口；舟山城镇户口，可以无条件迁为宁波城镇户口。这同时也意味着，宁波的楼市不再对舟山限购。

“公共资源的配置，不再以城市的行政级别为前提，而是要依据实际人口来安排，这是一种更为实事求是的政策取向。”知名房地产专家谢逸枫接受记者采访时说，一旦深圳和其都市圈里东莞、惠州、汕尾、河源户口通迁，也就意味着深圳、东莞的住房限购被打破了，至少这些城市之间就不存在限购买房的问题。

尤其值得提出的是，《市场经济体制意见》与《要素市场化配置体制机制意见》均提出，要建立健全统一开放的要素市场，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。

“这一转变意味着人口将来是官员政绩考核的重心，那是因为如能抢来增量的人口，意味着将配置更多的资源。反之亦然，收缩型的城市就会因为人口的流失，出现区和区的合并，镇和镇的合并，甚至降低城市级别。”杜兆勇据此推测，未来中国各个城市的人口大战会更加激烈。

在实地调查中，杜兆勇注意到，最近山东出台了鼓励乞丐落户的政策，他认为，这就是愈演愈烈的城市间人口争夺战的开始，意义深远。而《市场经济体制意见》也再次提及房地产税，其提法是“稳妥推进房地产税立法”。“这意味着房地产税还会继续推动，但会很审慎。”杜兆勇解释说，房地产税是一种地方税，地方人大、政府的“话事权”会非常大，要推动的话还需要地方政府的支持。

对比《市场经济体制意见》与《要素市场化配置体制机制意见》来看，一批城市的命运将改变，那些人口规模较大，但是行政级别却并不匹配的城市，无疑将成大赢家，如GDP前20强中，苏州、无锡、佛山等城市的经济体量相对较大，常住人口也基本在700万以上，但因均是普通地级市，在公共资源的争取方面往往处于不利地位。“这类城市以后的发展将会获得更多的政策倾斜。”谢逸枫说。

户籍改革受制于利益羁绊

4月9日，中共中央国务院、国家发改委发布两份文件，均提到了户籍制度改革的内容。其中，《要素市场化配置体制机制意见》中，“深化户籍制度改革”的内容出现了新的提法，即探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。同日，国家发改委公布的重要文件——《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》也提出，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。

值得关注的是，2014年国务院提出一个目标，在2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由此可推断，我国放宽落户限制的政策将不断加快。

本报记者梳理发现，去年以来围绕户籍政策的文件密集出台。2019年2月21日发改委发布的《培育发展现代化都市圈的指导意见》提到，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制；2019年4月8日发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，户籍改革进入冲刺阶段。

但事实上，落户门槛的全面放开，只是户籍制度改革的第一步，随之而来的是地区间的利益调整。正因长期以来户籍制度的改革受到利益调整，导致落地都很难。对此，中国人民大学教授温铁军认为，我国城镇化进程中出现的各种问题，表面上看似是户籍制度惹的祸，实际上并不是。

据查，1994年我国户籍管理机构率先提出放弃户籍制度，改为通过身份证制度来统一进行居民管理，不料遭遇其他部委的强烈反对。那么，为何不同意放弃户籍制度？在受访专家看来，各个利益主体主要为了维护各自的利益，放弃户籍制度意味着财政收入的大幅降低，每个市民背后都有对应他的财政拨款。如北京，每个户籍人口的财政支持有七八十万元，如果放弃了户籍制度，那么根据户籍人口来安排的财政拨款也就没有了，会损失一大块财政收入，这是地方政府不愿意看到的。

“各个利益主体包括地方政府、各部委都对户籍制度情有独钟，主要与户口所伴随的错综复杂的利益有关。解决这一问题的核心是改革财政体制和税收体制。建议优化考核导向，各级政府不再以追求GDP为目标，把现行以生产税为主的税收体系改革为以财产税为主的税收体系，但是现实需要面对很多不交税的财产所有者的抵抗，要做通他们的工作，要得到他们的同意，难度可想而知。”湖北统计局叶青告诉记者，我国城镇化进程中出现各种问题的原因，表面上是户籍问题所致，实际上是由一系列的复杂制度安排所产生留下的后遗症，而根治这个后遗症就是需要彻底改革，包括税收体制改革。“因此，户改的不仅仅是户口本身，还需要与之相关联的财政体制的综合配套改革”。叶青说。

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