我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形态。尤其是超大城市和特大城市，将是未来参与国际竞争的重要载体。

新华社30日公布的《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》提出，今年将引导超特大城市提升高端要素配置能力和国际竞争力，加快向外疏解非核心功能。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，超大城市和中心城市，都是我国参与国际竞争的主阵地或桥头堡，也是一个国家核心竞争力的所在。

我国目前有哪些超大城市、特大城市？根据住建部今年3月公布的《2018年城市建设统计年鉴》，目前有15个城市的城区人口超过500万，6城超过1000万。15个城市分别是上海、北京、广州、深圳、天津、重庆、武汉、成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳和青岛。也就是说，未来这15个城市将是我国参与国际竞争的主阵地。

这15个城市中，上海、北京、广州、深圳、天津、重庆城区人口超过1000万。其余城市介于500万到1000万之间。其中，与上一年相比，西安和青岛为特大城市的新晋成员。

超大特大城市被赋能

超大特大城市等中心城市提升高端要素配置能力是目前城市发展的一个重点。

牛凤瑞说，中心城市是创新中心、文化中心、教育中心，所以在中心城市要素配置效率是最高的。发展高端产业、科技能力必然要配置高端要素，但目前在中心城市的高端要素配置还存在着许多体制上的障碍。

要提升这些大城市高端要素配置能力，首先是提升集聚人才的能力。牛凤瑞说，人才是知识的载体，和创新是不可分割的。城市的本质就是聚集，聚集才会产生深度的分工，才会产生更高的要素配置效率，“所以说科创也好，其他也好，首先是人才在空间上聚集的问题。”

他认为，吸引人才向大城市集中，与大城市控制人口增长并不冲突。科创中心、高端人才也离不开其他人才、劳动力的配合，这是一个合理社会分工的问题，“大家都点鼠标，这个城市也活不下去。比如餐饮，这是一个城市生活运转不可离开的。所谓科创中心，无非就是科创人员的比重高一些而已，不是清一色的都是高端人才。”

人才之外，土地、制度等要素的供给也十分重要。在今年全国两会上，提高中心城市高端要素配置能力，也成为不少代表、委员关注的话题。

全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民在全国政协十三届三次会议视频会议上发言时建议，通过深化改革，释放中心城市发展活力。优化资源要素市场配置，提高全要素生产率。明确中心城市引领区域经济发展主体地位，根据趋势适度增减用地指标，保持相对开放的人口政策，使人口集中度与经济集中度相一致。

在两会期间，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫则带来了《关于调整非直辖的国家中心城市地方立法权限》的提案。他认为，这些国家中心城市在引领区域发展中负有特殊的责任，但制度供给跟不上。

当前，一些科研条件比较好的地区，希望通过争创国家科技创新中心等载体来促进创新驱动。近年来，北京、上海、深圳、武汉、南京、成都、西安等多个超大城市、特大城市积极申报综合性国家科学中心，或者是争创国家科技创新中心。

两会期间，四川重庆两省市全国政协委员联名提案，呼吁支持成渝地区共建西部科学城，打造具有全国影响力的科技创新中心。联名提案指出，成渝地区共建西部科学城，打造具有全国影响力的科技创新中心，对于充分发挥成渝科技创新资源优势，形成高质量发展重要增长极，辐射带动西部发展，支撑西部大开发、长江经济带等国家重大战略具有重要意义。

在科教资源十分雄厚的湖北，住鄂全国政协委员联名提案，呼吁国家支持武汉建设重大科技基础设施，加强或新建一批双创示范基地和工业技术研究院，支持武汉大学、华中科技大学等重点高校在湖北转化科技成果等。

防止一城独大

民盟中央经济委副主任、中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎对第一财经分析，引导超特大城市提升高端要素配置能力和国际竞争力，加快向外疏解非核心功能，

这意味着两个方向的提高：一是中国超大特大城市在全球城镇体系中的地位及高度要进一步上升，这就不断聚焦创新性功能，在为全球作出更多贡献的同时也提高了配置全球资源要素的能力；二是超大特大城市要在辐射带动周边中小城市的力度上进一步增强，这就需要形成城市群、都市圈等城市体系结构，形成国家未来发展强大的动力源系统。

“不要把超大特大城市与周边中小城市的发展割裂开来，也不要把所谓高端功能与辅助性功能割裂开来。既要发挥规划定位的作用，更要依靠持久地推动要素市场化配置，实现要素合理流动，高效率使用，促进城市竞争力的整体提升。”冯奎说。

也就是说，超大城市特大城市在提升高端要素配置能力的同时，要积极向周边地区疏解非核心功能，以带动整个都市圈城市群的发展。

周汉民在前述发言时建议，要有序推动发展，科学培育中心城市，坚持多中心、多层级、多节点的网络型城市结构，因城施策打造不同城市名片，总结疫情防控中暴露出的问题，防止一城独大，有效降低城市尤其是中心城市的主城区密度。

中国宏观经济研究院研究员、中国城镇化促进会副主席肖金成日前撰文分析，规划建设现代化都市圈，加强大都市的辐射力和带动力，使周边地区得到发展，是“十四五”时期推进区域协调发展的重要任务，要变“大树底下不长草”为“大树底下好乘凉”。

牛凤瑞说，疏解“非核心功能”，要从用地上限制，而不是限制产业本身，“比如某些制造业，如果不给它地，它肯定发展不起来。所以我认为，要以地定业、以业定人。我们国家土地的规划这么严，完全可以实现控制。”

广东省体制改革研究会执行会长彭澎分析，许多大型制造企业都要依托大城市的周边，尤其是高端制造业集群，在大城市周边地区更容易形成，”这种产业的分工互补，最终带来‘双赢’的局面，进而形成了联系十分紧密的都市圈。”

在这个过程中，超大特大城市周边地区将迎来发展良机。由于超大、特大城市户籍限制依然存在，而其周边城市已具备产业、户籍等优势，所以人口将会向这些周边城市聚集，形成以超大、特大城市为中心并带动周边三四五线城市共同发展的都市圈。

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