央地财权大调整

国庆节刚过，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》），支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难。

《方案》核心内容有三：保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方。

事事触及地方直接利益，而且利益的天平都倾向地方，堪称来自中央的“大手笔”。

稳定增值税分成比例，调整增值税留抵退税分担机制，地方政府由此可以缓解眼前压力。消费税改革，则给了各地带来了无限期待。

就国家而言，《方案》既可以确保减税降费政策顺利实施，又能保证各地民生支出。地方政府不至于因为财政收支紧张，对减税降费政策打折扣；地方政府财力增强了，才能提供更多基本公共服务。

各地大干一场

增值税是全国第一大税种，2018年国内增值税收入30753.32亿元（人民币，下同），占当年全部税收的比重为38.2％。营业税改征增值税之前，作为分享税，增值税由中央与地方按照75：25的比例划分。

2016年5月1日，中国全面推开营改增试点。营改增导致地方税收减收，为了弥补地方财力损失，中央将地方分享的比例调高了25个百分点，并将税收返还从增量返还改为定额返还，从而使增值税在央地之间的分配结构在“营改增”前后保持稳定。

2016年国务院发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，确定中央分享增值税的50％、地方按税收缴纳地分享增值税的50％。

但这只是短期安排，过渡期暂定2-3年。如今，过渡期满。

望眼欲穿的地方政府，终于吃下定心丸。《方案》稳定分成比例，中央与地方各得一半。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长说，这样可以明显改善地方政府的收入预期。增值税分成，成为地方政府的可预期的收入，不再是短期安排。

有了稳定预期，各地就可以大干一场。

北京国家会计学院财税与应用研究所所长李旭红说，保持增值税“五五分享”比例稳定，可以引导各地因地制宜发展优势产业，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能，保证地方财政可持续性，从而保障基层财政“保工资、保运转、保基本民生”的能力。

地方压力缓解

作为2019年大规模减税降费的“主菜”，中国4月1日开始实施深化增值税改革，降低增值税税率水平，试行期末留抵退税制度。4到6月，深化增值税改革合计减税3185亿元。随着大规模减税，1到8月，全国税收收入同比下降0.1％、财政收入增长3.2％。

地方财政收入增速大幅放缓，但保民生、稳增长等多方面的支出压力却没有减弱。1-8月全国一般公共预算支出同比增长8.8％。

实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举。调整中央与地方收入划分改革，成为落实减税降费政策的重要保障。

《方案》提出，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50％），由企业所在地全部负担（50％）调整为先负担15％，其余35％暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

乔宝云说，《方案》缓解了地方政府的现金流压力。实施留抵退税后，跟以前相比，企业获得的退税提前了。这种安排有利于企业，尽快发挥出减税的效用，但会给地方政府造成现金流压力。

李旭红介绍说，留抵退税作为深化增值税改革的重要举措，对于优化营商环境、减轻企业资金压力、维护增值税中性原则等有积极意义，但留抵退税的进一步落实有可能在一定程度上给地方财政带来退库压力。从退税机制看，西部地区的企业进项大于销项，由此产生的留抵税额需要在西部退还，但西部地区的财力不如东部地区。留抵退税地方负担的部分中，35％由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，能够平衡不同地区间的财政压力，有助于留抵退税政策在中西部等退税压力较大地区的顺利落实。

市长的新奶酪

内需取代出口、投资，成为经济增长的第一拉动力后，中央一直希望深挖国内需求潜力，拓展扩大最终需求。

与欧美发达国家消费率高达80％至90％相比，中国最终消费占GDP的比重约60％。与西方20％到30％的差距，为中国经济发展留下无限预测空间。

但在中国搞经济建设，除了中央财政、货币、产业政策的支持，更离不开各省长尤其是各家市长的鼎力相助。没有各家市长的热情，就没有今天的GDP规模。如何充分调动地方官员的积极性，一直都是门大学问。

不断做大的蛋糕中，各家市长紧盯了20多年的奶酪——卖地收入，最近出现了萎缩。还有人说，房地产限制了消费。

手里有钱，心中不慌。无论对市长，还是对普通百姓，都是最朴实无华的至理名言。

但上半年的卖地收入不增反降。财政部公布的数据显示，1到2月、一季度、1到4月、1到5月、上半年，土地出让收入的同比增速均为负数。直到7月，才恢复小幅增长。

这个时候，中央送来新奶酪：后移消费税征收环节并稳步下划地方。

跟房地产税相比，消费税改革的难度、阻力绝不是一个档次。更令各家市长动心的是，大规模减税降费等背景下，无论增值税、个人所得税，还是关税，早已无法继续以往的高速增势。有的税种收入甚至大幅下降。

今年1到8月，全国主要税种收入中，国内增值税44908亿元，同比增长4.7％；企业所得税31030亿元，同比增长3.6％；个人所得税7212亿元，同比下降30.1％；进口货物增值税、消费税10794亿元，同比下降6.9％；关税1896亿元，同比下降3.3％。

但同期的国内消费税却增速了得。1到8月，国内消费税收入10414亿元，同比增长18.5％。从税收规模看，消费税是仅次于增值税、、企业所得税的第三大税种，而且税源集中、征收环节单一。

目前，消费税的税源主要集中在卷烟、成品油、乘用车和酒四大类消费品。除个别应税消费品外，消费税集中在生产环节征收，并且应税消费品的生产企业规模较大，纳税人主要集中在大企业，税收征管效率较高。按照行政区域划分，上海、云南、广东等省市区是消费税纳税大户。

源源不断增长的消费税面前，哪家市长谁不心动，哪位省长不想要？

但改革之前，消费税属于中央税，各地税务机关征收以及海关代征的消费税，直接上解中央，跟地方财政收入并无直接瓜葛。今后，“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方”。

原本属于中央税的消费税，改为中央与地方共享税。中央送给了地方政府一个新财源。

各地将有足够的动力，改善消费环境，扩大消费税税基。围绕消费环境改善，全国新一轮的竞争在所难免。就像当年为了吸引投资，各地竞相减免税收、低价出售土地。

乔宝云分析，这有利于激发地方的积极性，把税收来源、消费地联系起来了，从而刺激地方政府提供更优质的公共服务，也有利于促进建立现代财政制度。

改革之前，消费税多在生产环节征收，真实发生消费活动的地方难以得到这笔钱。举例说，在上海生产汽车，在浙江生产汽油，但汽车和汽油的消费，都发生在江苏。这样，消费税分别在上海、浙江上缴，江苏一分钱也得不到。

如果消费税统统上缴中央，江苏就无法提出异议。但如果消费税给了上海、浙江，那就是另一回事了。包括江苏在内，各地都想得到这笔钱。

改革后，部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

消费征收环节移至批发或零售端，可以做到税收贡献地与消费发生地匹配，更有利于引导地方改善消费环境，拓展地方收入来源。李旭红认为，这有利于健全地方税收体系，培养地方税源，补充地方财政收入，引导地方优化营商环境，促进消费结构升级，支持构建绿色、协调、可持续的现代消费结构。

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