自去年底至今，官方多次提及房地产市场“供地主体多元化”，并推动地方开展实质性的动作。按照要求，6月底前，北京、上海、广州、深圳等16个热点城市要上报供地主体多元化具体实施方案。

6月底上报具体方案

今年5月19日，住房和城乡建设部下发《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（下称《通知》）称，部分城市房地产市场出现过热苗头，投机炒作有所抬头，风险不容忽视。各地要落实人地挂钩政策，有针对性地增加住房和用地有效供给。

《通知》要求，热点城市要积极探索推动供地主体多元化，在权属不变、符合土地利用总体规划和城乡规划的情况下，非房地产企业依法取得使用权的国有土地可作为租赁住房用地。6月底前，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、苏州、无锡、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、成都市要提出并上报建设租赁住房的具体实施方案。

此外，开展租赁住房、利用集体建设用地建设租赁住房、共有产权住房试点城市，6月底前要向住房和城乡建设部及相关部门报告试点进展情况。

何谓供地主体多元化？简单理解就是政府不再作为居住用地的唯一供应者，非房地产企业拥有产权的非住宅用地，以及集体建设用地，可以在符合一定规划的前提下建设住房。

全国政协经济委员会副主任杨伟民6月14日在“2018陆家嘴论坛”上表示，要改革政府垄断住宅用地的体制。房价过高的城市，既要在现有渠道增加住宅用地，也要扩大住宅用地供应主体，农村集体建设用地、规划的工业用地和开发区用地都可用于居住。

“我国工业用地和开发区用地总量已经偏大，但城市居住用地总量偏小、比例偏低，难以满足城市化需要和人民对美好生活的需要。调结构，既要调整产业结构，也要调整空间结构，空间结构调整的基本方向是减少工业用地，增加城市居住用地。这是解决高地价的根本。”杨伟民说。

在推进房地产供地多元化实操层面，北京已经连续两年单独划出200公顷集体建设用地建设租赁住房。

《北京市2018年建设用地供应计划》近日正式发布，北京2018年计划安排1200公顷住宅用地，其中集体土地租赁住房用地200公顷。2017年，北京供应了203公顷的集体土地用于建设集体租赁住房。

按照《北京市2017～2021年及2017年度住宅用地供应计划》，北京计划五年供应住宅用地6000公顷，其中国有建设用地5000公顷，集体建设用地1000公顷，以保障150万套住房建设需求。

北京市住建委表示，北京全市39个集体土地租赁房项目已办理占地手续，面积约204公顷，完成任务指标102％。2011年以来推出的首批5个集体土地租赁房试点项目、1．28万套房源，已陆续交用入住。

包括北京在内，截至目前，全国已经有13个城市开始试点利用集体土地建设租赁住房，相应的配套政策和资金支持也逐渐到位。

“变身”是否补缴土地出让金

供地主体多元化的另一路径——非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的做法方面，地方此前也有相关实践。

自然资源部调控和监测司巡视员董祚继此前撰文表示，多主体供地并非从天而降或凭空臆造，而是有着丰富的前期实践基础和制度创新储备。从2009年开始，广东省开展了以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）改造为主要内容的城镇低效用地再开发试点。2013年，试点增加了浙江、江苏、上海等省市。其实质，就是将供地由政府单一渠道改为政府、企业、集体多个渠道，推动土地市场化配置。未来应深化试点探索，在符合规划前提下，让“三旧”用地经改造可用作保障房、政策性住房、普通商品住房等建设。

北京市住建委去年年底也曾介绍，北京进一步引导和鼓励全社会支持参与住房保障工作，不断拓宽保障房筹集渠道，多主体供给，形成了广泛合力。其中，鼓励国有企业利用自有用地建设保障房，加大政策支持力度，目前已建设约12万套。

“鼓励国企拿出自有用地建设保障房，是增加保障房的供给渠道，而非企业自建房为企业内部职工福利分房。”上述负责人表示，这些房源均面向社会符合条件的保障房家庭进行公开配租配售。

中国当前对土地实行用途管制，且不同用途的土地在出让时价格也相差较大。当前，一些热点城市的居住用地价格较高，而地方政府在出让工业用地时，往往更多考虑招商需求，地价相对较为便宜，甚至是无偿划拨供企业使用。

此前，一些城市非房地产企业工业用地“变身”住宅用地的案例，都需要政府批准用途转变，以及补缴相应的土地出让金。在“供地主体多元化”的政策环境下，工业用地“变身”住宅用地是否还沿用原来的做法？

一位土地专家对第一财经记者表示，非房地产企业拥有产权的工业用地，要想“变身”住宅用地首先要明确几个问题，一是土地性质是否要转变，是否要补缴土地出让金？二是供应对象的范围，是企业员工还是面向公众？三是房屋性质，是产权房还是租赁房？

“如果是建设租赁房，企业补缴的土地出让金可能会较少，甚至免于补缴，这样才能降低整个建房的成本，不至于推高房屋的租金。”上述土地专家表示。

部委也在摸底地方的实操项目，以便进一步加大理论、法理研究和实践探索力度，以蹚出路子，制定出政策，争取尽快展开面上的工作。

自然资源部近期向地方下发函件，要求地方上报住宅用地多主体供应的典型案例。上报内容主要是：开发方式，包括自主开发、与其他主体合作开发；原规划用途，补缴土地使用价款；与其他主体合作开发的，写明主体名称；项目成本组成情况，包括安置成本、建设成本和其他成本；典型案例资金来源情况。

上述专家表示，正是因为一些关键环节上的政策尚未明确，目前地方的案例较少也可以理解，“大家都在等操作细则，暂时不动是比较稳妥的做法。”

政府的监管作用

推进楼市多主体供地，虽然政府不再作为居住用地的唯一供应者，但并非就要变成旁观者或甩手掌柜，而是要更好地发挥好职能监管作用。

董祚继表示，产权明晰是市场机制有效发挥作用的前提，政府必须在城乡土地确权登记颁证上提供高效服务，并在用途调整、产权转让时做好地价评估、土地出让金补交等工作。

“多主体供地，势必涉及到一部分存量建设用地调整用地性质、变更规划用途。政府必须严把规划调整关，既要防止对市场主体的合理调规申请置之不理的不作为，又要防止随意调整用地规划的乱作为，确保调整规划有利于产业优化升级和城市质量提升。”董祚继说。

此外，政府要搭建交易平台、完善交易规则、促进依法履约，同时要加强监测监管，统筹各类主体供地的总量、结构和时序，保障市场健康运行。

上述土地专家也表示，非房地产企业工业用地“变身”住宅用地，政府需要明确界定其房源供应对象，如果供应对象是企业员工，则要考虑是否超过员工的实际住房需求，不能演变成福利分房。

“一些城市的做法是将这些房源纳入全市的保障房建设体系，公开对外配租，这样才更为公平。”该专家称。

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